【職業學校】改革開放以來我國職業教育政策：發展歷程、變遷邏輯及未來展望

職業教育作為一種跨界教育，是聯系教育與經濟社會最為密切的教育類型。因此，推動職業教育的發展，對于提升經濟社會發展水平及國家整體競爭力具有重要意義。改革開放以來，我國不斷建構并完善職業教育發展體系，為職業教育的發展制定了較為完整的規范。在職業教育政策的推動下，我國職業教育取得了長足的發展，已經成為全球最大的職業教育體系，為經濟社會發展培養了大量的產業工人及高技能人才，推動了經濟社會發展的轉型與升級。但同時，我國職業教育發展還存在著一些問題，如職業教育與產業結構升級、經濟轉型還不完全適應；職業教育發展體制尚未完全理順；校企合作、產教相融機制還不健全等等。由此說明，政策供給并不必然帶來職業教育實踐的進步，政策文本與職教實踐還存在著差距。這就需要加強對職業教育發展政策的研究，特別是對代表性、全局性的正常的文本進行深入分析，探尋政策供給與變遷過程中的邏輯演化，并展望未來職業教育政策發展的走向。從這個角度看，加強職業教育發展的政策研究是規范職業教育實踐發展的前提，同時也是規范教育資源分配的基礎，具有現實意義。

一、改革開放以來我國職業教育政策發展的基本歷程

在過去40年的時間內，按照職業教育實踐發展的階段性特點，職業教育政策體系整體上可以分為3個歷史階段，具體如下。

1.注重中職教育結構調整：1978—1995年

在很長一段時間內，中等職業教育是我國職業教育的主體，也是其優先發展領域。1978年鄧小平在全國教育工作會議上強調，中等教育發展極不協調，教育結構不甚合理，中等職業教育遠遠落后于普通高中教育。因此，要實現國民經濟恢復與發展，需要大力興辦中等職業學校、技工學校。此后，教育部按照此次會議的精神，積極推進中職教育改革試點工作。從1978—1995年，國務院、教育部出臺了一系列促進中職教育結構調整的政策文件，如“關于中等職業教育改革的報告”“關于加強與改進農村中等職業教育若干問題的通知”“大力發展中等職業技術教育的決定”等等。在國家政策的推動下，這一階段的中等職業教育發展呈現出勃勃生機。整體看，這一時期的職業教育政策特點有如下幾個方面：第一，調整中等職業教育的結構。在改革開放初期，我國中等教育結構較為單一，主要是普通高中教育。為了促進職業教育的發展，在普通高中開設職業教育班，建立職業高中等方面來平衡普通中等教育與中職教育的關系，且取得了較好的成效。到1985年，我國中職專業學校的學生人數比1978年增加了29.3%，農村職業高中的學生人數增加了10.5%，技工學校增長了大約4.6%，中職學校的學生總人數突破了420萬人。到1996年的時候，中職學生招數比例占到了高中階段招生比例的57.9%，在校學生總數占到了高中階段學生總數的56.4%。從上述數據可以看到，這個時段是我國中職教育發展的黃金時期。第二，中職教育政策覆蓋面廣。這一時期，職業教育政策不僅對中職教育結構進行了積極調整，也對中職教育的經費來源、質量控制、教育管理等做了明確的規定。如在1983年的“關于加強與改進農村中等職業教育若干問題的通知”中，要求中央及地方各個部門應該強化自身職能，切實做好協調管理工作，積極制定農村中職教育發展規劃。在1985年的“中共中央關于教育體制改革的決定”中，明確要求改變直接按照學校劃撥辦學經費的做法，確立按照學生人數來劃撥辦學經費，并加大對貧困學生的資助。第三，注重政策之間的連續性。政策的聯系對中職教育發展具有積極推動作用，在這個歷時較長的時段內，如果政策沒有連續性，很多問題的執行可能就會出現中斷或中止。如1980年教育部發布的“關于中職教育結構改革報告”中明確要求在高中職業班、職業高中應該加強開設職業技術課程；到1983年“關于加強與改進農村中等職業教育若干問題的通知”再次對開設職業技術課程的內容、要求及規范做出說明及補充規定，各地可以按照各自的實際情況做出相應的調整，充分體現了后續政策對前面政策的補充。

2.職教政策多樣化探索：1996—2010年

進入1990年代中后期，隨著經濟的快速發展，社會對各類高級技術人才有著更多的需求，以中職教育為主體的辦學方式無法適應經濟社會發展的需要。社會對職業教育結構與類型的需求在逐步多元，勢必要求職業教育政策要對此做出回應。在職教層次上，不僅要繼續發展中職教育，更需要大力推進高職教育的發展；在職教類型方面，不僅要促進公辦職業教育的發展，也需要大力推進民辦職業教育的發展；在職教發展區域上，不僅要推進城市職業教育的發展，更需要促進農村職業教育的發展。因此，這一時期的政策對職業教育的類型種類、辦學形式、經費來源、師資保障等做了細致的規定。從1996年開始，我國相繼出臺了“職業教育法、“關于大力推進職業教育改革與發展的決定”“加強高職、高專師資建設的意見”等法律法規及政策文件，由此使得我國職業教育政策進入了多元化的發展時期，不再局限于中職教育的發展。具體而言：第一，“職業教育法”的頒布使得職業教育進入了依法治教的時代，為職業教育政策出臺提供了法律保障；第二，中職教育盡管地位有所下降，但還是保持了上一階段的發展勢頭；第三，國家對農村職業教育發展給予了政策傾斜，縮小了城鄉職業教育發展的差距；第四，國家對民辦職業教育的發展也給予了政策支持，推動了職業教育辦學主體的多元化；第五，國家職業教育法律法規及相關政策開始關注教育公平，保障弱勢群體的受教育權。正是在政策的支持下，這個時期我國各個層次的職業教育得到了有效的支持，呈現出快速發展的勢頭。其中，高職院校及其招生數得到了極大的擴張，到2009年，我國各類高職高專學校突破1200所，在校學生達到了870萬人；農村成人職業技術學校達到了14萬所，一年培訓農民人數超過了4000萬人次；縣及其以下的職教中心、中職學校、技工學校達到了4300所，在校學生人數突破了280萬。到2010年，全國各類民辦職業院校、專科學校、獨立學院共計698所，在校學生總數達到了198萬人；民辦職業培訓機構超過2萬所，占到了職業培訓機構的36.9%。

3.建立現代職業教育體系：2010年至今

隨著產業結構的轉型與升級，社會對職業人才的素質、技能提出了更好的要求。為了適應經濟社會發展需求，我國提出了建立現代職業教育體系的戰略目標。2010年，中共中央、國務院頒布了“國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2023年）”中明確指出，現代職業教育體系的建立需要體現3個特征：與經濟社會發展的相適應；體現職業教育發展的體系性以及體現終身教育的開放性。2014年，國務院發布了“關于加快發展現代職業教育的決定”，明確提出到2023年形成產學研高度融合、中高職無縫對接、職教與普教相互溝通且要充分體現終身教育理念的現代職業教育體系。現代職業教育體系戰略的提出，更明確地指明了職業教育發展的方向，進而要求職業教育發展必須體現出開放性、完整性、發展性及靈活性等特征。具體而言：第一，開放性。職業教育在實踐發展中要體現對經濟社會的適應性，按照經濟社會發展的要求對人才培養方式、結構及時作出調整。第二，完整性。職業教育作為一個體系，不僅要與普教進行溝通、融合，而且還需要其內部中職、高職相互溝通，更需要建立完整的上升通道，與本科、研究生教育相連，使得受教育者能夠有更多的選擇與追求。第三，發展性。職業教育實踐必須體現終身教育理念，積極建立終身職業教育體系，致力于提升學習者的職業能力及職業轉換能力，促進個體的社會化發展。第四，靈活性。職業教育在發展中應當積極探索學分認證、成果互換等制度成果，豐富職業教育發展的內涵。

二、改革開放以來我國職業教育政策變遷的內在邏輯

通常而言，教育政策的演變邏輯主要是從動力、趨向、過程及話語4個方面展開的。職業教育政策變遷的邏輯同樣也是如此，4個方面的邏輯模式體現其邏輯變遷過程。

1.職業教育政策形成的動力機制：以管理體制調整為手段

任何政策的形成都是利益主體相互博弈的結果，顯然，利益主體相互博弈的過程是教育政策形成的基本動力。在我國，職業教育政策的形成也是利益主體博弈的結果，其動力機制體現在管理體制調整上。通過分析各類利益主體在政策形成過程中的角色及其影響方式，可以看到職業教育政策形成的基本發展規律及傾向。改革開放40年來，我國職業教育的管理權及體制改革從最初的中央集權到后來的地方分權的演化過程。具體而言：第一，管理權高度集中階段（1978—1991年），這個時期黨和國家在職業教育政策上對職業教育的管理權做出了明確的部署、規范，要求各級政府及各個部門按照各自的職責來執行，強化管理權集中于中央政府。盡管也提及到簡政放權的思維，但是管理權下放并不明顯，對各級政府及主體的職責反而有更細致的規定。第二，管理權逐漸下放的過程（1991—2002年），隨著教育體制改革的不斷深入，為了促進職業教育的管理體制調整，國家不僅對中央各部門在職業教育發展中的職責做出具體安排，同時更多的是對地方政府、地方政府各部門特別是縣級政府提出了更多的要求，地方政府可以因地制宜制定職業教育發展的相關政策，整體上體現了管理權逐漸下移的特征。第三，強調國家宏觀調控及簡政放權階段（2002年至今），這一時期國家在職業教育發展中，提出了在中央領導下，以地方管理為主，建立地方分級管理與統籌模式，社會與市場積極參與的新型管理體制，國家只負責宏觀政策供給，不參與微觀管理，主要的是，明確了社會、市場的職責。由此可見，職業教育政策形成的動力機制，就是以職業教育管理體制調整為基本手段，通過體制調整來主導政策的演變進程。

2.職業教育政策的價值取向：以政策價值為基本導向

教育政策的價值實際上突出的政策制定者與其客體在實踐中形成的效用關系。顯然，人和教育政策的制定及實施過程反映了制定主體的意志與傾向，同時反映了政策制定主體的價值選擇。就我國職業教育政策的價值取向而言，體現了政策制定者對職業教育發展的認知過程，體現了其對職業教育發展的基本預期與傾向。改革開放40年來，我國職業教育政策的價值取向是從注重效率到注重公平的發展過程。具體而言：第一，從1978年到新世紀初期，職業教育政策的價值取向突出的是效率優先兼顧公平。實際上，在改革開放初期，效率優先兼顧公平是整個社會的價值取向。在這種理念的指導下，制定職業教育發展政策的目的是為經濟社會發展服務的，注重效率與速度。從這一時期的職業教育政策文本的內容表述即可清除，時常見到這樣的字眼，如“職業教育為……服務”、“職業教育推動……發展”等等。這些政策內容表述的背后，蘊含著將職業教育視為一種促進經濟社會發展工具的思維，對學習者的個人興趣與需求反映較少，體現出國家本位、工具主義的思想。第二，從新世紀初期至今，隨著社會的進步，國家更加注重學習者對職業教育的需求，開始關注職業教育的公平與以人為本，力促職業教育惠及到社會各個階層。因此，在最近的10余年時間內，國家開始不斷調整職業教育政策，逐漸推進職業教育發展的個性化、人本化與公平化，開始改變職業教育為經濟社會服務的工具主義做法，注重學習者職業生涯發展需求。2010年頒布的“國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2023年）”就明確指出，通過提升職業教育的覆蓋面來實現教育公平，確保每個學生能夠公平享有接受職業教育的權利；積極提升職業教育城鄉一體化發展，提升學習者的職業能力及轉換技能；加大對貧困地區、貧困學生的支持力度，逐漸縮小職業教育發展的城鄉、地區差異。

3.職業教育政策實施的過程保障：對人、財的規范

政策實施過程中是通過系列的細則要確保政策的實施，突出政策執行過程中的規范性與有效性。為此，需要強化對政策執行及實施過程的影響因素的認知與控制。為了確保職業教育政策實施得到充分保障，國家制定了系列措施來促進政策的執行，主要包括對人、對財的規范兩個方面。具體而言：第一，對人的規范方面。主要是對教師與學生的規范。一方面，通過政策推動，積極建立常態化的教師培養機制，如開展教師培訓，提升教師教學能力與學歷水平；推進校企合作，鼓勵企業技術人員兼任職業院校教師工作；推進職業院校人事制度改革；強化“雙師型”隊伍建設；提升職業院校教師科研能力。另一方面，以資格認證為著力點，提升人才的培養質量，保障學生的學習權利。如完善各類職業資格證書制度；完善國家助學制度；健全學生實習實訓制度等。第二，對財的規范方面。建立多元化的辦學經費籌措與保障機制。一方面，通過政策規范來明確規定職業院校的經費來源，加大中央政府的財政轉移支付力度，鼓勵社會、個人捐資助學，引導社會、市場力量興辦職業教育。另一方面，通過建立政策監督機制，嚴格職業教育辦學經費的使用方式，確保辦學經費的透明、合理使用，不斷提升辦學經費的使用效率。

4.職業教育政策話語規則：以經濟學話語為主導

話語規則是分析政策文本的內容、情景及功能的重要前提，是通過探析政策文本的詞匯、修辭來分析政策背后的價值取向。過去40年來，我國職業教育政策話語規則主要體現的是經濟學話語，但后期也在不斷多元化。具體而言：第一，從1978—2005年，經濟學話語規則主導時期。此時的職業教育政策話語規則主要強調是職業教育的經濟效用，如職業教育發展與經濟結構轉型的關系；職業教育發展與區域經濟之間的關系；職業教育投資及其回報率問題等等。通過政策規范來提升職業教育的辦學價值以及強化這種價值與經濟社會發展之間的適應性。如在職業教育資源配置方式上，要求充分發揮市場機制的作用；在職業教育投資方面，要求政府投資與社會、市場投資并重等，并明確了中央財政的具體職責。第二，從2005年至今，職業教育政策話語規則日漸多樣化。這一時期職業教育政策話語體系不再是以經濟學話語為主導，而是強調社會、文化、倫理與經濟學話語并重。如注重職業教育發展與社會發展的關系；注重職業教育發展與社會公平的關系；注重職業教育發展與公共管理之間的關系等等。

三、我國職業教育政策發展的未來走向

基于上述分析，我國職業教育政策的邏輯演進體現了漸進主義、精英主義思維，存在著改革力度不夠、民意參與不足以及功利主義色彩。因此，在未來的改革與發展中，應該盡力避免這些弱點，立足于現代職業教育體系的構建，不斷推進職業教育管理體制、價值取向、政策執行等方面的改革，提升政策規范對實踐發展的支持作用。

1.職業教育政策應更加注重職業教育管理體制改革

就職業教育管理體制而言，主要包括機構設置、機構層級以及機構之間的相互指責。未來我國職業教育體制改革的焦點應該集中于中央與地方管理權同職業院校自主權之間的調整。要建立現代職業教育體系，必須要加大職業教育管理體制改革力度，因此未來職業教育政策應該要朝這方面轉變。具體而言：第一，健全職教管理的組織體系。首先，在中央層面要設置職教管理的協調機構，除了負責制定職業教育的具體政策之外，還應該積極協調教育、勞動與社會保障、財政等部門的職責，界定各類職業學校的辦學定位，減少部門之間管理權交叉，建構單一制管理模式，提升管理的效率。其次，提升職業院校的辦學自主權，正確處理政府部門與職業院校之間的關系。政府應該扮演政策供給者、執行監督者及宏觀管理者的角色，在財政、政策等方面提供支持。在招生、就業、教學等領域應當充分尊重職業院校的自主權，由各個學校自主管理，政府部門不應干預。最后，鼓勵行業組織、企業、家長及教育專家參與到職業教育管理中來，就職業教育發展提出自己的看法與意見，推進職業教育管理的民主化。第二，完善職業教育法律法規體系。首先，進一步完善“職業教育法”，提升該法的可操作性，細化建立現代職業教育體系的相關規則。其次，國務院及其各部門應該按照自身職責，進一步完善職業教育發展的相關政策，保持政策之間的連續性，減少政策之間以及政策與法律之間的抵觸性。同時，法律法規及政策體系也應該根據職業教育實踐情況及時調整與更新，使其更加科學，更能反映職業教育發展的實際狀況。

2.職業教育政策應注重其價值取向的多元轉變

價值取向反映了教育政策的基本立場，職業教育政策的價值取向不可能是一成不變的，也不應該是一成不變的，而是應該隨著經濟社會發展及職業教育實踐不斷調整。職業教育政策應該注重追求價值的多元化，注重政策的公平與以人為本，促進職業教育政策從工具主義、國家本位向理性主義、教育本位轉變。具體而言：第一，突出職業教育政策的教育本位功能。職業教育是經濟社會發展的產物，不可避免受到經濟、文化、政治的影響。但職業教育畢竟是一項教育活動，是培養人的活動，應該更加注重人的發展，注重學習者綜合素質的提升。社會本位、國家本位、教育本位并不是非此即彼的關系，是可以共存的，在明確職業教育服務社會的同時也應該考慮學習者個體發展。第二，突出職業教育政策兼顧效率與公平的取向。隨著經濟社會的發展，社會弱勢群體對教育有更多的需求，職業教育的價值取向應該逐漸拋棄效率優先的思維，應該強調效率與公平的并重。因此，在未來職業教育政策制定過程中，應該更多考慮公平性，特別是要重視農村職業教育發展；加大對少數民族地區、貧困地區的投入，保證他們的受教育全；加大對社會弱勢群體的政策優惠，加大對貧困學生的資助。第三，突出職業教育政策人本性。首先，進一步明確職業教育發展的目標。職業教育應該回歸到教育本質，關注學習者的生存與發展，注重學習者的個性及創造力，充分發揮學生潛能，提升人才對社會的適應性。其次，明確職業教育在發展中應該注重學習者的精神需求。在政策制定中不僅要關注職業教育內容的多樣性，而且還應該增加人文學科、專業的開設，提升學生文化內涵，為其實現自我價值奠定基礎。

3.職業教育政策應該注重執行過程的監督與保障

職業教育在政策執行中偏離政策本意的問題較為突出，特別是經費保障、教師與學生權益保障、監督機制等。因此，在未來的職業教育政策執行過程中，應該注重監督與保障機制的建立。具體而言：第一，加大經費投入并強化監管機制建設。首先，中央政府應該加大財政轉移支付力度，建立科學預算體系。其次，明確地方政府在職業教育投入中的職責，確保做到專款專用。最后，制定鼓勵社會、市場投入職業教育的優惠政策，促進職業教育融資體系的多元化。第二，保障學生的教育權利。首先，進一步擴大職業教育的覆蓋范圍，對貧困學生加大資助力度。其次，建立科學的學生學習質量監控體系，嚴格職業資格準入制度，提升學生的職業技能。再次，規范學生就業制度，拓寬學生就業渠道，提升學生的就業率與就業質量。第三，建設好“雙師型”隊伍。首先，要做好教師權益保障，明確教師在教學、科研、繼續教育、物質保障、晉升等方面的權利，特別是在教師待遇方面，要積極提升教師工資及福利待遇，提升教師的教學積極性。其次，規范教師準入制度，提升教師隊伍質量。第四，建立職業教育政策執行的監督與評估機制。在監督方式上，要改變過去對政策執行結果的監督方式，注重政策執行過程的持續監督，保障政策過程執行的連續性。在評估機制方面，要注重職業院校自我評價、政府評價及第三方評價的并重，保證評估過程的客觀、公正，注重評估后的整改，提升職業教育辦學質量。

4.職業教育政策制定及執行應注重社會參與

教育政策的制定、執行過程應該保證社會個體在教育事務上的看法與訴求，促進社會大眾知情權、參與權與監督權。客觀而言，長期以來，我國職業教育政策話語是以經濟學話語為主導，在制定、執行過程中較少考慮到社會大眾的意見與訴求，因此在未來職業教育制定、執行過程應該注重社會大眾的參與。具體而言：第一，強化職業教育政策的信息公開制度建設。在信息公開方面，各級政府應該多聽取社會大眾的意見，全方位了解社會大眾對職業教育的訴求。在政策制定過程中，不僅要聽取教育專家學者的意見，更要重視職業院校一線教師、學生的看法，及時傾聽、收集他們的看法與建議，使得職業教育政策能夠真正解決職業教育發展中的問題。同時，還要積極構建政策評估制度，及時了解職業教育政策在執行過程中的具體問題，做好與各方利益主體進行溝通，以便做到對政策及時調整與改進，進而保證職業教育政策制定、執行過程的民主化與規范化。第二，通過多種制度建設保障社會大眾的參與。首先，在政策制定過程中明確規定公眾的參與權，使公眾參與有明確的政策依據與參與平臺，同時要規范社會大眾的意見反饋的方式與渠道，使得社會大眾在政策制定過程中的參與權能夠得到切實的保障。其次，完善公眾意見反饋制度。當政府部門收集到公眾意見之后，應該分門別類做好匯總、整理，再由專家學者對這些意見進行評估，并對意見做好回復，必要時應該將意見回復向社會公示。再次，建立公眾參與的獎勵制度。對于一些社會大眾提出的建設性建議、意見，政府部門要給予一定的物質或精神獎勵，通過獎勵制度，可以提升社會大眾的參與熱情，也可以促進社會大眾理性表達意見。

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